检务督察制度相关问题解读

【内容摘要】 检察机关自律机制的不健全，导致了检察权在运行过程中出现了不容忽视的问题，高检院在试点的基础上，推出了检务督察制度，并对该项制度进行了有效构建。该项制度如何操作，值得关注。

【关键词】 检察改革 检察制度 检务督察 解读

随着社会主义法制的进一步健全，依法、公正、规范、文明办案对检察工作提出了新的更高的要求，检察业务范围也在不断拓展，在建立健全有中国特色的社会主义法制体系的大环境下，以规范检察内部执法办案和队伍管理为主要内容的检务督察制度提到了议事日程。最高人民检察院于2007年10月出台了《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》（以下简称暂行规定），对检务督察工作进行了规范，使检务督察工作步入了制度化轨道。本人就检务督察制度有关问题谈点粗浅意见，供大家参考。

一、检务督察制度诞生背景解读

督察工作并非检察机关首创，而是检察机关在吸取了有关部门督察工作经验和做法的基础上添加了“检务”二字，形成了有检察机关特色的督察工作机制。推行检务督察制度，是最高人民检察院贯彻党的十七大精神，深化检察制度改革，进一步规范执法行为的一项重要举措，它的出台标志着检察机关在对检察权制约方面又迈出了坚实的一步。因为：

（一）作为公权力的检察权应该受到全面有效的监督

我国的政体是人民代表大会制度，人民代表大会是国家的权力机关，行使国家立法权，并将行政权、司法权与法律监督权分别赋予人民政府、法院和检察院行使。检察机关是国家的法律监督机关，国家为确保法律统一正确实施而赋予检察机关独立而专门的法律监督权，侦查权、批准逮捕权、公诉权和监督权作为检察权的具体表现形式和实现手段统一依附于检察权。从权力的特征上考察，检察权中的侦查权是主动性、扩张性的，具有命令执行性；而检察权中的决定不起诉虽然是程序性的决定，但实质上具有与司法裁决类似的效果，因此，可以认为,检察权具有行政权与司法权的双重性质。孟德斯鸠指出：“一切有权利的人都容易滥用权利，这是万古不易的一条经验。”检察权也不能例外。检察人员行使检察权，掌握着强制手段和一定的裁量标准，如果缺乏有效的制约和监督，就有可能产生公权力滥用,私权利遭到不合法、不公正侵犯的严重后果。因此,检察权需要加以全面有效的监督制约,是不容置疑的。

（二）当前检察权运行过程中出现的问题不容忽视

目前检察权运行中出现的主要问题是违法违纪行为时有发生以及一些案件质量不高。检察机关和检察队伍出现的违法违纪问题主要发生在检察权运行过程中。来自高检院的有关信息显示,违法违纪案件大部分发生在侦监、公诉、反贪、渎检等执法办案部门。全国检察机关每年都有少数贪污受贿、违反办案纪律、违法违规办案的干警被查处。执法办案是检察权的具体运用，执法办案中出现的问题充分说明业务部门仍然是违纪违法的多发部门，检察权运行仍然应当是预防、监督的重点。案件质量不高体现在：少数案件诉后被判决无罪及涉检上访案件时有发生。根据最高人民法院工作报告的统计，2006年全国审判机关共依法宣告1713名刑事被告人无罪,引起了社会的广泛关注。涉检上访案件，除少部分是当事人无理缠讼外，不排除有部分案件是因为一些检察干警违法办案，或者程序不合法，案件质量不高所致。　

（三）当前检察权运行的监督制约机制存在缺陷

按照现有制度设计，检察权的运行主要有内外两种监督与制约。

1、外部监督制约的主要形式：一是接受党对检察工作的领导，有关职务犯罪侦查工作中涉及的重大工作部署、重大问题，要及时向党委请示报告；二是接受人民代表大会及其常务委员会的监督，包括工作报告的审议、人事任免、质询、特定问题的调查及决定、对人大代表采取强制措施须经许可、个案监督等；三是接受政协的民主监督、舆论监督和人民群众监督；四是接受公安机关、人民法院和律师在法律程序上的制约。以上四种外部监督形式除第四种公安、法院及律师的制约属专业性之外，其他三种都属于非专业性的、且是非常态的，监督的广度和深度有限。而公安、法院及律师本身是刑事诉讼的参与者，虽然对检察机关的执法行为有着天然的制约作用，但由于自身的角色定位，关注的内容主要是自身诉讼目标的实现。这种制约无法深入检察权行使的全过程，尤其是无法对检察机关内部执法决策过程进行监督制约。除此之外就是引入人民监督员制度，应该说成效是明显的，社会各界给予了广泛好评。但从制度实施情况看，人民监督员监督案件的范围是有限的，集中在拟撤案、不起诉以及犯罪嫌疑人对逮捕决定不服的职务犯罪案件，对“五种情形”的监督由于知情渠道的限制，目前尚未取得明显突破。

2、内部监督制约机制主要形式：一是各业务部门间的流程性制约，如控告申诉部门、职务犯罪侦查部门、侦查监督部门、公诉部门之间的配合与制约。在实践中，这种制约还是以配合为主，制约为辅；二是地方党委派驻检察机关的纪检组织的纪律检查监督。纪检监察监督重点是执法人员的纪律作风、检察工作纪律的遵守情况、检察干警的违法违纪的调查处理，对检察权运行的质量一般关注较少。三是近年来检察机关引进了执法大检查工作机制。这一机制确实起到了规范执法行为，提高执法质量的良好作用。但执法质量检查的范围是检察机关已经终结的执法行为，不涉及尚未终结的执法行为，因此，从本质上来说仅仅是对执法行为和执法效果的一种事后评价，不具备提前发现、纠正问题的功能。

（四）是检察机关多年来探索和实践的结晶

以上三个方面因素，迫切要求检察机关在内部制约方面加大力度。２００５年高检院在《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》中，明确提出了建立检务督察工作制度的要求，以期通过试点的方式探索加强内部制约的有效途径。随后，河南、浙江、山东、福建等地率先开展了检务督察试点工作。在两年多的试点过程中，各地对检务督察工作的认识逐渐深化，发现检务督察对加强检察队伍建设、促进严格公正文明执法、提高检察机关公信力有着重要作用。来自《检察日报》2008年2月19日一篇文章显示：山东、河南、浙江、安徽等采取不同形式开展检务督察工作，取得了明显成效。高检院在各地成功试点的基础上，经过反复调研论证，制定了《暂行规定》，由此，一个对执法质量、执法程序、执法纪律进行全程监督，及时预防、发现和纠正在执法过程中存在问题的检务督察制度应运而生了。所以说，检务督察制度的出台是检察机关加强自我约束的重要标志。

二、检务督察制度体系构建解读

检务督察制度经过检察机关几年的探索和实践，最终以《暂行规定》的出台而尘埃落定。《暂行规定》不仅将各地检察机关在探索中不统一的做法得到了理顺，而且在内部监督制约方面打出了一套很有张力的组合拳，向社会彰显了检察机关加强自律建设的决心和信心。同时，《暂行规定》将这种自律的过程，由原来普遍认可的“内部制约”上升为“检务督察”，并加以科学规范，即检务督察是指检务督察部门及其工作人员依照法律和规定对督察对象履行职责、行使职权、遵章守纪、检风检容等方面进行的监督检查和督促落实。依照这一概念，《暂行规定》对检务督察制度进行了有效构建。

（一）领导体制的构建

一个制度的确立和实施，健全组织是前提，没有一个健全的高规格的领导框架，该项制度也就形同虚设。检务督察制度的领导体制，规格高且组织结构科学合理。《暂行规定》规定，各级人民检察院设立检务督察委员会（注：条款只规定最高人民检察院设立检务督察委员会，但第十六条又规定各省、自治区、直辖市可以参照本规定制定检务督察工作实施细则，因此笔者理解为各级人民检察院均可设立检务督察委员会。下同），由院领导担任督察长，政治部和纪检监察部门负责同志分别担任副督察长，相关部门负责同志为委员。督察委员会下设检务督察室，由主任、副主任、工作人员组成，具体履行检务督察工作。检务督察委员会在检察长的领导下开展工作。可见，检务督察制度的组织领导形成了由上到下母子框架式的梯次结构，为督察工作顺利开展提供了组织保障。

（二）督察权限的构建

督察权限是保障检务督察效果的手段，督察权限的大小对督察力度起着决定性作用。为确保检务督察的权威性和实效性，增强督察的刚性，《暂行规定》赋予督察部门以下权利：

1、知情权。规定各级检察机关召开重要业务工作会议、研究重大工作部署和专项活动时，应当通知督察部门派员参加，使督察部门及时了解重大工作部署和专项活动的形成背景、基本内容、目的要求等情况。

2、责令纠正权。督察部门有权对被督察对象有明显违反法律法规和上级检察院决议、决定行为的，依照规定程序行使责令纠正权。任何单位及个人，对督察部门作出的纠正决定，不能抵制执行。被督察对象不服的，可以申请复核及向上一级督察部门申诉，复核、申诉期间，不得停止执行决定。

3、现场处置权。现场处置权是检务督察区别于其他监督方式的重要标志之一。督察人员在现场督察中发现检察干警有违法违纪或其他损害检察机关形象行为的，可以要求行为人停止错误行为并说明情况，必要时通知其所在单位领导到现场协助处置。

4、督察建议权。督察部门通过督察活动，发现被督察对象有违法违纪行为或队伍管理上的问题时，为了堵塞漏洞、弥补失误、改进工作，可以提出督察建议，责令其整改；对违法违纪的责任人员，可以提出组织处理或纪律处分的建议；对违法违纪情节严重、影响恶劣或者抗拒督察的，可以建议其所在单位检察长暂停其职务等。这些权限的规定，确保了检务督察部门工作的力度，也确保了检务督察工作的效果。

（三）督察方式的构建

督察方式是检务督察制度的有机组成部分，也是督察人员履行督察职务的外部表现，构建何种督察方式就决定督察力度的深浅。根据《暂行规定》第九条、第十条规定,检察机关开展检务督察的方式有特别督察和一般督察两种。特别督察是指上级检察机关派出的督察组对下级检察机关的督察，采取的方式有暗访督察、专项督察、现场督察。一般督察是指本院自身的督察，其方式有：参加或者列席与督察事项有关的会议,听取被督察单位、部门和人员的汇报,听取地方党委、人大、政府、政协和有关单位、新闻媒体及人民群众对检察机关及其工作人员的意见和建议,要求被督察对象就督察事项涉及的问题作出解释和说明,要求被督察对象提供与督察事项有关的资料,经检察长批准，深入执法办案现场进行督察，或者以其他身份进行暗访督察，运用符合法律规定的其他方法进行督察。以上规定可看出，检务督察采取的是动态性及灵活多样的督察方式，以上两种督察方式还可以交叉进行，体现在暗访和明察相结合、定期督察与突击督察相结合、专项督察与综合督察相结合、上下联动督察与纵横交叉换位督察相结合、日常督察与重大假日集中督察相结合、跟踪督察与现场督察相结合。这些手段和方式，弥补了纪检监察部门监督手段不足的问题，有利于从源头上预防和减少执法中的问题。

（四）督察对象和内容的构建

督察对象是检务督察制度所确立的被督察主体，即全国各级人民检察院及其工作人员。督察内容是检务督察制度中需要督察的主要事项，是检务督察制度的核心部分，也是检验检务督察制度是否具有刚性的标志。《暂行规定》中涉及检务督察的内容比较广泛，中央纪委驻高检院纪检组组长、高检院党组成员石生龙在2008年1月30日召开的首次检务督察会议上，要求各级检察院在实际工作中，要特别注意确定好检务督察的主要内容，突出工作重点，扎实推进检务督察工作，并明确了2008年检务督察的三项重点内容：

1、对下级检察机关执行高检院和上级检察院重大工作部署和决议、决定、指示的情况以及落实各项规章制度的情况进行督察。今年开始，高检院检务督察部门将就落实规章制度的情况进行专项督察，凡是有规不依、有章不循而导致发生问题的，要坚决追究有关人员的责任，确保检令畅通，令行禁止。

2、针对执法办案中易出、常出问题的岗位和环节进行督察。比如对警务区管理、办案安全、讯问犯罪嫌疑人同步录音录像等情况开展督察，进一步规范执法行为，确保检察机关及其工作人员依法履行职责，正确行使职权。

3、以端正执法作风为重点，对遵守检容风纪的情况进行督察。重点解决对告状求助群众和案件当事人作风粗暴、冷硬横推的问题，开特权车、霸道车、警车警械滥用的问题，着检察服随意出入娱乐场所、酗酒滋事的问题。要通过明察暗访等多种方式，对控告接待等窗口单位、警车、枪支和警械的使用管理以及着检察服在娱乐场所酗酒等进行重点督察。通过督察，切实解决人民群众反映强烈的突出问题，维护检察机关的良好形象。

以上三个方面的重点督察事项，正是检察机关容易出现问题的环节，可以说切中要害，体现了高检院狠抓检察队伍建设和执法办案的坚强决心。

（五）督察人员自律措施的构建

督察人员是对检察人员进行监督检查的检察官，是“官”中之“官”，在检察机关享有特殊的工作地位。因此，为确保检务督察工作规范、有序进行，《暂行规定》在对检务督察部门授权的同时，对其工作人员也提出了严格的纪律性要求，即：不得违反检察纪律和检察职业道德，损害检察机关形象；不得干扰被督察单位和人员依法办理案件；不得利用督察工作之便谋取不正当利益；不得接受被督察单位和人员的宴请、娱乐等安排；不得对告状求助群众、单位采取冷漠、生硬、推诿、蛮横态度；不得泄露督察和办案工作秘密。违反上述规定的，被督察对象可以向上级人民检察院直至最高人民检察院反映。以上可见，督察人员虽然地位特殊，享有一定的督察权力，但必须按照规定的程序行使权力，在遵纪守法方面不享有豁免权。

三、实施检务督察制度有关问题解读

《暂行规定》第十八条规定了检务督察制度的实施时间，即：本规定自发布之日起施行。也就是说，从2007年10月8日起，该项制度就开始实施了，为了使该项制度在实施过程中畅行无阻，笔者就其有关问题再谈点看法。

（一）认识问题

认识是一切行动的先导，是做好各项工作的基础和前提。无论干任何一项工作，只有认识提高了，工作才能做好，才能做出成绩。检务督察工作也不例外。首先，各级检察机关一定要进一步认真学习、提高认识，自觉把思想和行动统一到高检院首次检务督察会议精神上来。要组织全体干警和领导干部认真学习《暂行规定》，吃透精神，熟记内容，切实不折不扣地贯彻落实。其次，领导干部要严格要求、率先垂范。各级检察长要身体力行，做遵守纪律和执行各项制度的模范，做自觉接受监督的表率。要强化责任，狠抓落实，形成一级抓一级，层层抓落实的工作局面，真正做到认识到位、措施到位、工作到位。第三，领导重视。各级院党组特别是主要领导一定要切实加强对检务督察工作的领导，把这项工作摆上党组主要议事日程，经常听取督察情况汇报，认真研究督察部门提出的意见和建议，及时协调解决工作中遇到的困难，为检务督察工作的开展排除一切阻力和干扰。

（二）警力配置问题

应制定科学合理的人员配置标准，给予相应的编制和配备相应的人员，要选配政治思想好，业务能力强，敢于坚持原则的同志到检务督察队伍中，保障检察机关检务督察队伍兵精量足，能打善战。同时注意培养和提高基层检察院检务督察人员的素质，发挥他们在检务督察基层工作中的作用。

（三）检务督察保障问题

检务督察保障是搞好检务督察工作的前提和基础。能否加强和规范检务督察保障，直接关系到督察工作的成败。首先，要为督察工作提供组织领导保障。各级检察院的领导特别是院主要领导要把重视和支持检务督察工作转化为实际行动，真正做到组织上关怀、工作上支持、经费上保障，特别是在督察干警遇到困难的时候，领导要为他们撑腰做主，洗冤鸣屈，鼓励其放心大胆工作。其次，要建立检务督察干警的保护机制。由于督察干警的岗位职责就是查内部的问题，是扮演得罪人的角色，工作优秀的干警到督察部门工作一段时间后，往往民主测评的结果都不如以前好，长期下去必然严重影响督察干警的工作积极性。因此，对督察人员要优来高走，定期轮岗，并适当提高督察干警的政治待遇，对特别优秀的要提拔使用。第三，要从检务督察工作的需要出发，优化检务督察装备，要购买摄像机、录音机、照相机和酒精测试仪等必要设备，从而进一步提高检务督察工作的效率和水平。

（作者单位： 县人民检察院）

【参考文献】

 1、《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》，见《检察工作文件选》2007年第12期35—39页.

2、最高检负责人就《检务督察工作暂行规定》答问，“法治动态网”2007年11月21日.

3、张立：《检务督察走进公众视野》，《检察日报》2008年2月19日.

4、马如喜：《对检务督察工作的几点思考》，河南省许昌市人检察院网.

5、《关于检务督察制度的几点思考》，“中国课件站论文网”，2007年12月26日.

6、肖扬：《最高人民法院工作报告》2007年3月13日在第十届全国人民代表大会第五次会议上.