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由市管县过渡到省直管县的县级政府执行力研究

发布: 2022-10-18 18:20:13   阅读: 次 【   


    摘要:2006年《政府工作报告》提出,要“建立健全行政问责制,提高政府执行力和公信力。”“执行力”概念首次被写进《政府工作报告》,标志政府“执行力”建设被正式提上政府改革和建设的日程。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。文章通过对政府执行力的内涵分析,结合对市管县到省管县模式的分析,论述市管县过渡到省直管县对县级政府执行力的影响及对策。
 
    关键词:政府执行力;省直管县
 
    一、政府执行力的内涵及组成
 
    2006年3月5日在第十届全国人大四次会议上,国务院总理温家宝在《政府工作报告》中明确提出,要“建立健全行政问责制,提高政府执行力和公信力。”这是“执行力”概念首次被写进《政府工作报告》,标志着政府“执行力”建设被正式提上政府改革和建设的日程上。
 
    我国学者莫勇波认为:政府执行力指政府组织(包括各级政府及其组成部门)所存在的能够有效执行公共政策、决策、法令、命令、战略和计划,以及执行政府日常性公共事务和有效完成政府既定目标任务的政府的内在力。他认为,高效的政府执行力必须具备的条件为:良好的心态、高度的认知力和认同力、行动力、成效力。其蕴涵的内涵十分广泛,为了使探讨的问题更加集中,本文将主要讨论政府在执行公共政策方面的执行力。
 
    从要素构成来说,政府执行力是主要包括组织协调能力、干部领导能力、政策营销能力和检查监督能力等要素。从过程理论来看,政府执行力涉及的关键因素为理想化的政策、执行机关、目标群体、环境因素。从上下级政府间的关系出发,政策执行还是政策特性(清晰性、冲突性)的函数。下级政府对高清晰、低冲突的政策具有较高的执行力,对低清晰、高冲突的政策具有较低的执行力。
 
    二、市管县形成与劣势
 
    我国目前的市管县格局是从1982年开始的,该年中共中央第51号文发出了“改革地区体制、实行市领导县体制”的通知。从那时起国家逐步推行了市管县的行政区划和行政领导体制改革。推行市领导县体制的改革目标是是解决过去不少地方地区和市并存的问题,并希望通过作为中心城市的地级市的辐射作用,带动所辖县的经济、文化、政治发展。
 
    如今,市管县已成为我国地方行政的主要模式。该模式在过去的二十几年中发挥了一定城乡合治、以市带县的功能及维护了我国政治统治的稳定性,然而随着县域经济的发展,公民政治参与能力的增强,市管县的模式越来越凸现出其制约县域经济发展的弊端,地级市往往会依仗其对县的领导权,而在市县利益分配的过程中超额获取利益,存在最大化中心城市经济社会发展绩效的行为取向,偏离辖区整体公共利益最大化的目标,在相当大程度上抑制了市管县体制以市带县的功能。地级市这一层级的增加,也加大了由中央、省至县及由县至省、中央的信息失真的程度,增加了信息传递的时间,遏制了县级政府政策执行创新的积极性,僵化了县级政府政策执行的模式。
 
    三、省直管县的提出和现实模式
 
    我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出要“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。此前的《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中也提到“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制改革”。实际上,2002年以来浙江、湖北、河南、山东、福建等省份先后根据本省的具体情况,将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县,并在财政体制上实行“县财省管”。如浙江省在2002年发出《关于扩大部分县(市)经济管理权限的通知》,将313项原本属于地级市经济管理的权限下放给绍兴、温岭等17个县市和杭州的萧山、余杭、宁波鄞州等3个区。这313项权限涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12个大类。如江苏省则通过赋予县委书记以省委委员的地位及下放部分地级市的经济社会管理权限给县政府的“双管齐下”的方法进行强县扩权的改革。
 
    上述省管县的改革虽然目前仅限于县财省管及部分经济社会管理权限的下放,还没有达到完全意义上的省管县即省级政府直接领导和管理县级政府。但经过强县扩权的改革后的省管县已经逐步显现出省直管县的雏形。
 
    四、由市管县过渡到省直管县的过程,对县级政府执行力的影响及对策
 
    由上述的内容可知,我国正经历着由市管县过渡到省直管县的过程,这必然会对县政府的执行力产生巨大的影响。
 
    (一)县级政府执行自主权的扩大
 
    从政策特性上看,省管县下省要求县级政府执行的政策比市管县下市要求县执行的政策更具模糊性,这是因为由于空间和资源的限制,省不可能比市更了解所管辖的县,也就不可能比市能制定出更合适和具体的政策。这给县因地制宜实施政策和进一步制定具体政策留有余地,也就是说县政府在政策选择和执行中拥有更大的自主权。拥有更大的政策选择和执行的自主权会产生两方面的效应:分别为政策歪曲执行和政策创新执行。
 
    1、政策歪曲执行的产生和解决对策。省管县体制相对于市管县体制下县政府所受到的约束要小得多,省政府不可能比市政府掌握更多的关于县政府的信息,与县政府之间产生更严重的信息不对称,县政府违背执行政策被发现的可能性就较低,特别在监管不到位的情况下,县政府更容易倾向于去执行那些对自己有利的政策,而不去执行那些对自己无利的政策。所以在省管县体制下,在下放给县政府更多的本属于地级市的管理权力,不应过分削弱地级市的信息收集功能和监督功能的建设。特别在省级政府对县政府控制力较弱的情况下更是如此。而且省政府要制定弹性政策框架,设定约束值,使相对模糊的政策也有所界限。
 
    2、政策创新执行的产生和优化。因为县级政府有更大的自主权,所以省直管县下的县政府相对于市管县下的县政府更容易出现政策创新执行的情况,对于这些经创新并被实践证明是正确的政策执行,县政府必须要注意总结并定时向省政府报告,一是可以获得省政府的政策执行资源支持,二也便于政策执行成功经验的推广,三是便于省政府对新政策执行过程的监控和新政策执行生命的延续,以避免县政府的政策执行在县政府主要领导成员更替后出现大的波动。导致新的成功的经验的夭折。这是因为政策执行相对于政策而言,往往更难以制度化和法律化。而没有制度化和法律化的东西是很带有很浓厚的人治色彩的,会因为领导人的变动而随之变动。而省级政府在了解县政府的政策创新执行的成功经验后,也应调整与该政策执行不相适宜的省级政策。
 
    绝对的权力导致绝对的腐败,县级政府自主权的扩大增加了县级政府政策执行的灵活性,导致了政策执行创新,同时也增加了政策执行歪曲的可能性,省级政府为了增加政策执行创新,遏制政策执行歪曲,在加大政策执行监督力度的同时,政策执行评价体系的完善应该也是刻不容缓的。因为如果缺少完善的政策评价环节,而简单地进行“是与否”二选一式的政策执行监督和政策执行中止,将会扼杀县级政府政策执行创新的积极性和剥夺省管县体制下天然地赋予县政府的较大的政策执行的自主权。而且政策评价机构与政策执行机构的地位应该是相同的,这将赋予他们信息交流的平等地位,政策执行机构(县政府)也可以为某项政策评价机构认为不合理的政策执行进行有效的辩护。由于政策执行评价机构比政策执行机构更了解政策,政策执行机构也可以从辩论中加深和调整对政策的了解,从而进行政策执行的调整。
 
    (二)政府执行机制的变革
 
    政府执行机制的变革,表现为政府组织结构的改革和政府执行反馈机制的变革。
 
    1、政府组织结构的改革。由市管县过渡到省直管县的过程是政府组织机构逐步扁平化的过程,省县间的信息交流的频率将大大提高,信息传递速度将大大加快,信息失真的情况将得到有效改善,扁平化的组织结构也利于提高县级政府执行人员的执行积极性和创造性,而且,省直管县下的县政府也可以增加一些本来在市管县下无权拥有的组织或扩展已存在组织的职能,如县级海关和银行支行的增设。但是,组织结构的扁平化增加了上级政府控制和监督下级政府的能力,然而即使这种层级监督能力的弱化也可以看作是一种机遇,因为层级监督的弱化必然要求提升人大,大众舆论,新闻媒体,司法机关等外部性监督部门的监督能力,这有利于改变中国目前行政机构的权力过大,立法机构、司法机构和公民机构的权力弱小的局面,能加速形成一种以外部权力监督行政权力的机制,而完善的监督约束机制的形成,正是政府执行力提高的关键因素。
 
    2、政策执行反馈机制的变革。政策执行反馈包括政策执行客体(大多数为民众)的反馈和政策执行主体的反馈。由市管县过渡到省管县的过程,是公民自治能力增强的表现,必然会伴随着公民民主参与能力提高和参与机会增多的过程,政策执行客体对政策执行方式、目标甚至政策制定本身都将产生更大的影响,而由于层级的减少,县级政府自主权的扩大,县级政府对于政策执行客体的反馈将会具有更加灵活的处理方式和处理权力,县级政府可以审时度势在更短时间内依据反馈改进政策执行目标和方式。同样,政策执行主体可以在更短时间内向省级政府汇报执行情况,以调整政策本身。我国目前正处于社会转型和经济转轨的过程中,基层社会矛盾呈现骤发状态,迅速的政策反馈机制的建立也是应势之为。
 
    (三)政策执行资源的丰富,它表现为人力资源的丰富和财政资源的丰富
 
    1、人力资源的丰富,在省直管县的实践中,县政府的主要领导是由省里选定的,无论从选择范围来说还是从激励机制来说,它都强于市管县下的县领导的选择。县级政府也便于优化自身的人力资源结构。如在中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于开展扩大义乌市经济社会管理权限改革试点工作的若干意见中就提出:支持义乌市在核定的人员编制总数内,优化部门人员配置,适当增加市场监管、社会管理和公共服务部门的人员编制,加强对公安、司法、法院、检察院等机构的人员配备。而且,这增加了县级政策执行人员与省级政府及其人员的接触机会,这对县级政策执行人员素质的提高具有很大的促进作用。
 
    2、财政资源的合理配置。在市管县下,地级市为了自身中心城市的发展,财政资源严重向中心城市倾斜,部分市甚至克扣中央或省里转移支付给县里的资金,造成县级财政困难,形成财政抽水机效应,不利于公共服务的均等化。在省直管县下,政府财政层级扁平化,以实现完善的分税制为出发点,有利于市县政府财力分配均衡化和公共服务等化,也将提高省以下财政体制的统筹水平和整体运行效率。充实的财政资源将对政府执行力的提高起到极大的促进作用。
 
    从市管县过渡到省直管县,将使县级政府分配到更多的执行资源,极大地提高了县级政府的政策执行自主权,并改变了政府的执行机制。而省级政府在过渡的过程中应该充分发挥统筹兼顾、因势利导的作用,以极大地促进县级政府执行力的提高。
 
    参考文献:
    1、莫勇波.公共政策执行中的政府执行力问题研究[M].中国社会科学出版社,2007(6).
    2、谢庆奎,陶庆.政府执行力探索[J].中国行政管理学报,2007(11).
    3、殷华方,潘镇,鲁明泓.中央-地方政府关系和政策执行力:以外资产业政策为例[J].管理世界月刊,2007(7).
    4、陈纪瑜,阳敏,张宇蕊.“省直管县”财政体制改革模式探讨:以湖南为例[J].财经理论与实践(双月刊),2007(1).
 
    (作者单位:浙江工商大学公共管理学院)
 
   

 

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