2022发展环境管理第三方服务的调研
发布: 2023-01-30 09:30:09 阅读: 次 【小 中 大】
对环境管理领域而言,该领域的政府购买环境服务相较于其他领域更是少之又少。而在当前人民群众对环境质量改善期望不断提升的情况下,环境管理压力不断加大。政府购买环境服务的迫切需求和优势也逐步显现,一是有利于推动政府由治污者向监管者转变。以前政府部门的很大精力是放在狠抓环境治理的过程上,采取购买第三方服务的模式后,政府部门的精力可以转变为以审核数据和监管为主,集中精力做好监管和把关第三方服务取得的环境效果。二是有利于更好地发挥社会力量推进环保工作。可以整合利用社会资源,创新完善环境公共服务供给模式,构建多层次、多方式、多元化的环境公共服务体系,提高政府环境公共服务水平。三是有利于促进环境服务业发展。政府购买环境服务,可以引导有效需求,扩大环境服务业市场。同时,政府更多的精力放在监管上,严格的执法也可以扩大排污企业对环境服务的需求。
在国家的有关要求和环境管理的现实压力下,在环境管理领域开展第三方服务工作已是迫在眉睫。环保部2014年已拟定《关于做好政府购买环保服务工作的指导意见》(征求意见稿),为各地政府向社会机构购买环境服务指明了方向。
在德国,城乡生活废水处理、社区及工业垃圾处理以及公共空间绿化养护等都属政府公共服务的范畴,不过,这并非意味着政府需承担全部的成本与工作,德国政府部门也通过购买公共服务等形式转移一部分职能,但相较其他一些国家而言,德国在公共事业中引入市场机制仍然相对谨慎。
以垃圾处理为例,德国私人住户的垃圾处理由市政负责,而工商业的垃圾则主要由市场上自由竞争的私有垃圾处理机构处理,因此,政府公共购买主要涉及私人住户的垃圾处理。
在成本方面,德国环保领域内的“谁污染谁付费”原则仍然适用,即市政处理垃圾的支出理论上公平地由住户按其制造垃圾的多少来承担。每年每个社区乃至到每个家庭都会按一定的标准支付相应的垃圾处理费用。
在购买公共服务方面,与英、美倾向私人企业提供公共服务不同,受政治和文化的影响,德国一般仅将可竞争、可计量的事业型公共物品领域外包给了企业,社会性服务则常外包给不同性质的公益性团体。具体到垃圾处理领域,这就导致了德国有不同的运营模式。
总之,德国之所以比较审慎地开放垃圾处理等公共服务领域,重要的顾虑是怕难以控制私营企业的商业行为,而在长远的环境保护等方面带来风险和道德隐患。不过,目前德国政府也越来越多地鼓励私营部门进入,但同时也采取了成本-收益分析、招标管理、全面质量管理等的方法措施,以有效防止私营部门在公用事业领域垄断的可能。德国公共服务的另一个特点是公民参与,公民不但有对公共服务的直接表决权,还可以在公共服务项目实施的不同时间参与项目,同时德国鼓励弱势群体成为志愿者,参与公共服务的提供。
美国各级政府都与私营企业有各种各样的合作,做法是在统一的标准下,愿意合作的企业都可以向相关部门在网络上递交申请书,如果符合条件就会得到签约的机会。
美国街道与卫生部管理着城市里的垃圾问题,也管种树种花。这个部门通常与至少两家私人垃圾收集公司合作,让它们竞价处理垃圾,但是到哪里收,怎么收,还是由政府说了算。
许多美国人家每周把大垃圾桶拉到街上一次,让垃圾公司来收集,每月给这些公司交垃圾费,但垃圾桶还属于政府资产,政府如果对这些公司不满意而撤换他们,对居民的影响也很小。时不时还会出现垃圾公司为了争用户而降低垃圾费的情况。而有些居民的垃圾费已经包含在城市税收里,无需另外缴纳。
美国虽然地大,但也存在着垃圾填埋缺地的问题。特别是纽约市这样的大都市,90%的垃圾都必须“出口”到外地,甚至要用大拖船拖到外海去倾倒。政府在这个过程中多雇用私人企业来管理运作,监管的责任就落在了地方和州政府环境保护部门的身上。这些提供服务的企业必须申请执照,每年不仅要向政府提交报告,而且也要提供废水样本等,州立实验室会检查这些样本来确定他们有没有按照法规处理垃圾。
在日本,上下水道和垃圾收集等环境项目基本上是市町村负责,不过也有一部分地方政府向民间开放,签约的方法有三种:一是与特定的单家企业签署合同,条件是这家公司要有实际成绩、经验和技术,这称为“随意合同”;其次是市町村经过事前审查,选出拥有所要求能力的公司,根据各家公司的方案来做出决定,这称为“特定竞标”;还有广泛征集各种公司,让其竞争价格和业务内容,然后选择最廉价的,这称为“一般竞标”。提供环保服务的公司都需要相应的资质。
调研组围绕第三方环境管理服务专题调研了江苏润环环境科技有限公司、中国宜兴环保科技工业园。
江苏润环环境科技有限公司(以下简称“江苏润环”)是从南京市环境保护局下属的南京市环境保护科学研究院改制成立的专业从事环保技术服务和咨询的现代化咨询服务机构,是目前江苏省内成功改制的具有甲级环评资质证书的环保咨询机构。江苏润环在环境管理第三方服务方面的创新是开展了“环保顾问”技术服务,主要的做法是:在公司内部成立由一批多年从事环保工作的政府改制离职人员、注册环评工程师、注册环保工程师、环境监理师、清洁生产审核师、海归环保专业人员组成的环保顾问服务团队(ecs服务团队),发挥该团队系统性、专业性、持续性的优势,为政府、企业(园区)提供专业、高效的环保顾问服务,减轻政府、企业(园区)环保管理人员的负担,及时高效的为企业(园区)提供咨询服务,降低企业(园区)环境违法风险,为企业(园区)合法、安全的经营提供最大程度的保障。据介绍,江苏润环2014年已受南京市环保局委托,每季度对辖区内重点企业进行巡查,做好技术方面的把关工作,将巡查发现的情况向环保局进行反馈,并在下一个季度除跟踪上季度提出整改事项是否落实到位外,继续进行下一轮重点企业巡查。该项服务取得了较好的成效。
中国宜兴环保科技工业园(以下简称环科园)是1992年经国务院批准设立的国家级高新技术产业开发区,也是国内最早以发展环保产业为特色的国家级高新技术产业园区。园区围绕“水、气、声、固、仪”五大领域,设立环保技术研究院和产业化基地,初步形成了以科技研发、科技成果转化、设计、生产制造、工程施工、运营服务、合同能源管理等一体化要素集聚的产业集群。环科园在环境管理第三方服务方面的亮点:
此外,2014年8月,省科协所属科技社团承接政府转移职,省环科学会拟参与我厅下列5项工作,一是参与全省重大环保战略规划研究,充分发挥专家智库作用。二是参与有关法规、政策、标准的拟定及评估,对法规、政策、标准的科学性、规范性、可操作性、有效性、协调性进行客观评价,及时评估其实施效果。三是参与司法联动与环境损害评估。参与环境违法案件调查取证、案件移送、联合查处等过程。四是社会环保从业员人员专业培训。利用环科学会人才资源和教育资源,组织实施部分领域环保专业技术人员的继续教育技能培训。五是开展环保科技新成果新技术的推广。发挥环科学会跨学科、跨行业的优势,搭建推广环保科技新成果新技术平台,为科研院校和企业之间产、学、研对接进行环保科技协同创新创造条件。
由于我省环境管理第三方服务刚起步,在运行中还存在诸多问题,如购买范围不明晰、规章制度不健全等,导致了政府在购买服务过程中,产生了“不知道买什么、到底向谁买、应该怎么买、如何买的值”等问题,这些制约了环境管理第三方服务模式的推广与应用。
尽管国务院和环保部陆续出台了推进政府购买服务的指导意见,但意见中未明确具体可以购买哪些服务。对我省而言,目前的政府采购主要涉及领域为一般性固定资产购置或是与工程建设等相关的工程招标建设服务等领域,涉及公共服务尤其是环境服务的政府采购少之又少。环境管理分工精细而繁杂,包括水、气、声、土壤、生态等多个领域,各个领域又可再细分为多个管理手段。一方面目前我省未明确哪个领域哪个管理手段可以向社会第三方机构购买,这使得各级政府在操作过程中没有方向,不知道该把哪一项工作交由第三方机构来做,操作随意性也较大;另一方面,现有的政策、资金使用规定对购买环境服务造成了限制,各级政府在政策的框架内,不能尝试或创新更多的环境管理模式,如以环保专项资金为例,资金使用范围约束了各级政府购买环境服务的尝试。
政策上的不明晰或是约束,导致各级政府存在“不知道买什么”的困惑,一定程度上影响了国家推进政府购买环境服务政策的落地。
虽然我省环保产业相对发达,但一方面环保服务业占比较低,仅为5%左右,远低于发达国家45%的正常水平,另一方面环保服务业企业自身能力层次不齐,整体服务水平不高。近年来,按照国务院下放行政审批权、转变政府职能的要求,对于环境服务企业不再进行审批,也就是说任何企业均可以进入第三方服务市场,这使政府部门不再掌握各服务企业的实力。同时,由于缺少环境治理成本估算和治理效果评判的标准,各级政府在执行项目招投标过程中面临两难困境:是价低者得,还是效果佳者得?如果是价低者得,很难保障污染治理的效果,一旦效果不佳,投入的治理资金打了水漂,责任谁来负?如果是效果佳者得,那怎样才算效果佳?如果效果佳的企业报价比其他企业高,贸然选取这家企业,是否与审计规定不符。此外,一些小型环保企业打着成本低、见效快的幌子混淆视听,扰乱了市场。
准入、退出制度的缺乏,给选择第三方服务企业带来了一定困难,导致各级政府不知道“到底向谁买”。
目前,环境管理第三方服务尚处于起步和探索阶段,政府如何向第三方购买服务还缺乏相关规章制度。一是政府和第三方服务机构合同怎么签、定哪些内容、价格怎么定等都无相关标准;二是政府购买服务需建立全程评估体系,将事前立项、事中操作及事后后续管理等全部纳入其中,但全程评估体系如何操作、由谁来操作等都不明确;三是缺乏评价环境服务效果的评价机构和标准。政府的环保投入将从以往的“过程买单”,转向按照“效果”来付费。因此,治理效果的好坏直接影响着服务价格。那么,效果好坏该由谁来评判?按照什么标准来评判?这两个关键问题都有待解决;四是政府、第三方的行为由谁来约束无相关法律规定。比如说第三方监测,委托给第三方之后,如数据收集不上来如何处理,如何来追究第三方的责任?该不该追究政府部门当事人的责任等。程序上的缺乏,导致各级政府存在“应该怎么买、如何买的值”的难题。
对于政府购买环境服务的模式,第三方服务企业面临政策风险,合同保障缺乏连续性。对于一些投资回报期较长的污染治理项目,治污企业担心一旦遇到政府换届、领导思路转变或主要负责领导调离等问题,后续的费用难以保障,因此对于项目推进顾虑较多,挫伤了企业参与环境管理的积极性。
针对目前我省环境管理第三方服务过程中存在的问题,从以下几方面提出政策建议,更好地发挥社会组织在环境管理管理社会事务中的积极作用,不断创新和完善公共管理模式:
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